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可持續城市移動性規劃展望:回歸交通為人服務本源

來源:交通中心 2018-06-13 00:37:48  星期三
城市交通:觀察與思考


近年來,歐洲各國興起了一項名為“可持續城市移動性規劃”的熱潮,包括西班牙馬德里、匈牙利布達佩斯在內的六十多個城市實施了這項規劃??沙掷m城市移動性規劃是歐盟范圍內最全的一攬子移動性行動計劃。什么是可持續城市移動性規劃?它的優勢在哪里?它能否在國內城市實施?本期觀察與思考將為你一一解讀。

一、內涵:以滿足城市及其周邊地區居民和企業的交通需求為目標   

可持續性城市移動性規劃(Sustainable Urban Mobility Plan,簡稱SUMP)是一項由多學科團隊共同編制、充分考慮人的出行和設施服務可達性的、倡導多種交通方式協調發展以滿足城市及其周邊地區居民和企業的交通需求的城市交通戰略規劃。


它的目的是確保交通的可達性、提高安全性、減少空氣和噪音污染、溫室氣體排放和能源消耗、提高人員和貨物運輸的效率和成本效益、提高城市環境的吸引力和質量。


圖1 可持續城市移動性規劃案例

二、區別:更加關注人的出行、居住和公共活動場所的可達性 

相比于傳統規劃,可持續城市移動性規劃有很大不同,突出表現在:傳統交通規劃關注的是交通流,可持續城市移動性規劃關注的是人的出行;傳統交通規劃的目標是提升交通流通能力、加快移動速度,可持續城市移動性規劃的目標是提升城市居住和生活場所的可達性與生活品質;傳統交通規劃是一項精英規劃,僅由交通規劃師們制定規劃方案,可持續城市移動性規劃有政府、企業、規劃師、市民等多個利益相關者共同參與;傳統交通規劃僅制定有限的效果評估,可持續城市移動性規劃設定可度量的城市出行規劃績效目標,并通過建立一整套指標體系監測和評估績效目標的實現程度,由此對規劃目標提出修正措施。


表1 可持續城市移動性規劃和傳統規劃的區別

三、優勢:在環境塑造、經濟效益和公眾支持等方面優勢盡顯
              

與傳統規劃在規劃關注點、規劃目標、規劃思想、規劃編制和規劃效果評估與調整上的不同讓可持續城市移動性規劃具有方方面面的優勢:


有助于打造更好的健康和環境:可持續城市移動性規劃更注重人的出行和興趣點的可達性,在出行方式上更倡導以公共交通為主導的綠色交通出行方式,使市民熱衷于慢行系統出行,減少噪聲污染和溫室氣體,提高空氣質量,實現可持續發展;


有助于創造經濟效益:與傳統規劃強調道路通行能力、車輛通行速度不同,可持續城市移動性規劃強調市民的公共活動空間和市民的溝通與交流,要求將車輛通行讓位于創造更好的出行環境交流環境,能高效、便捷地出行環境能有效減少市民的出行費用,吸引新的商業機遇,打造更具前景和未來的經濟模式;


有助于贏得公眾支持:可持續城市移動性規劃在策劃、編制、實施和評估的過程中有政府、企業、規劃師、律師和市民等各利益相關者參與,充分聽取各方意見,有利于實現規劃的公眾合法性,減少政策實施過程中的反對意見;


此外,可持續城市移動性規劃的優勢還表現在提高生活質量、提高出行可達性、有限資源高效利用、獲取更優規劃、有效履行法律義務、促進部門協同決策、邁向新的出行文化等方面。


圖2 多方參與規劃編制

四、《指南》:可持續城市移動性規劃經驗推廣

為促進和指導歐洲各城市實施可持續城市移動性規劃,歐盟委員會于2009年組織政策制定者、規劃師和其他從業者、學者和其他利益相關者編制了《可持續城市移動性規劃編制和實施指南》(Guidelines for Developing and Implementing a SUMP)(以下簡稱《指南》)。


圖3 《可持續城市移動性規劃編制和實施指南》

《指南》所描述的規劃是歐洲城市或國家交通規劃的一部分,并不是特有的新規劃。同時各城市實施的規劃并不嚴格按照《指南》中的步驟和行動進行實施,《指南》只是為城市交通規劃提供參考和指導,各城市發展應因地制宜,綜合考慮?!吨改稀吩斒隽丝沙掷m城市移動性規劃編制和實施的4個階段(規劃準備、目標設定、制定規劃和實施規劃)、11個步驟、32項行動,每項行動詳細闡述了其基本原理、行動目標、主要任務、所需的必要行動措施、時間協調及要檢查的事項。


圖4 可持續城市移動性規劃編制和實施的過程

步驟一:評估SUMP編制潛力。在編制SUMP之前,評估一系列影響SUMP編制的相關要素及可獲得的支持。該步驟包含6項主要活動,分別為:①給出并承諾可持續城市移動性的主要原則,納入后續的規劃編制中;②評估國家或區域層面相關的上位規劃、法律等對編制SUMP的影響;③評估自身條件,確定符合自身需要的SUMP編制程序;④分析可用的人力和財力資源;⑤給出SUMP編制工作基本時間表;⑥界定主要利益相關者。


步驟二:界定SUMP編制流程和范圍。在評估編制潛力基礎上,給出詳細的SUMP編制流程、涉及到的主題和空間范圍。該步驟包含4項主要活動,分別為:①跳出自身行政邊界與權責限制,合理確定SUMP的空間范圍;②尋求與土地利用、環境保護等相關政府部門的政策協調,采取協同規劃手段;③吸引公眾和相關利益團體積極參與;④制定詳細的SUMP編制工作計劃和管理安排。


步驟三:分析現狀,勾勒發展前景。明確了SUMP的程序性工作后,首先需定量分析交通和移動性現狀,判斷未來可能的發展前景。該步驟包含2項主要活動,分別為:①現狀問題和機遇分析;②交通與移動性發展前景描述。

步驟四:明確發展愿景。在分析一系列可能的發展前景基礎上,通過公眾和利益相關者廣泛參與,形成共同的發展愿景。該步驟包含2項主要活動,分別為:①制定體現各方利益的交通與移動性發展愿景;②與公眾和利益相關者密切溝通,達成共識。


步驟五:制定優先規則,設立目標。圍繞發展愿景,制定不同交通方式的優先發展和資源配置規則,設定移動性規劃目標。該步驟包含2項主要活動,分別為:①制定體現目標愿景的優先發展導向;②設定具體的、可度量的、可達到的、相關的、具有時效的目標體系,量化發展愿景。


步驟六:形成有效方案集。為實現既定的規劃目標,進一步制定相應的規劃方案。該步驟包含4項主要活動,分別為:①收集、商議可能的實施方案;②借鑒其它經驗;③明確經費使用價值,確定最佳投資效益;④構建協同的、綜合方案集。

步驟七:明確各主體責任,分配資金預算。有了規劃方案集,還需要落實責任主體和資金預算。因此,該步驟包含2項主要活動,分別為:①分配權責與配套資源,明確責任主體;②制定詳細的行動計劃和費用預算方案。


步驟八:建立規劃監測與評估機制。面向規劃實施效果的度量,建立定期的規劃監測與評估機制,以及向公眾定期公開規劃效果的機制。將這些機制納入規劃文本,為后續規劃管理工作提供依據。


步驟九:規劃批準生效。規劃文本一旦編制完成,即進入審批和生效階段。該步驟包含3項主要活動,分別為:①審查規劃的編制質量;②批準規劃,使規劃具有法律效力;③落實規劃實施的責任主體,負責規劃管理與更新工作。


步驟十:規劃實施管理。規劃批準生效后,進入實施階段。該步驟包含3項主要活動,分別為:①按照規劃目標、方案及行動計劃,實施規劃,加強規劃實施的管理工作;②吸引公眾參與到規劃實施過程;③評估規劃目標的達成度。


步驟十一:經驗與教訓總結。根據規劃實施效果,及時總結相關經驗和教訓。該步驟包含3項主要活動,分別為:①結合規劃目標的實現程度,定期更新規劃;②評估規劃成效,總結成功與失敗之處;③分析面臨的新挑戰,為啟動下一輪SUMP做準備。

五、應用:已在全球三十多個國家的六十多個城市實施

據不完全統計,可持續移動性規劃目前已在全球的三十多個國家的六十多個城市實施。在國內,北京市于2016年由北京市城市規劃設計研究院主持編制了可持續城市移動性規劃。以下以德國不萊梅市在規劃編制和實施主體、規劃的思想、編制和實施步驟、規劃目標等方面介紹其實施可持續城市移動性規劃的情況。不萊梅市位于德國西北部,人口66萬,面積325平方公里,是德國不萊梅州的州府、第二大港口城市、第五大工業城市和西北部的中心。

1. 規劃編制和實施主體。2014年,不萊梅政府組織多方部門共同編制了這項規劃,主要有市交通主管部門、城市公交運營公司、交通規劃咨詢企業等部門共同參與編制了全市的可持續城市移動性規劃,邀請了與公民、協會、委員會、公益團體和決策者進行了規劃對話。此外,項目中制定多種途徑讓利益相關者參與其中,如不萊梅市根據區域位置分為五個地區,在每個步驟中五個地區會分別組織地區市民論壇;論壇中,規劃師會在向各地區市民介紹本地區規劃展情況,讓市民參與討論并發表意見。項目組聯合Nexthamburg公司,建立市民網上參與論文的網站,www.bremen-bewegen.de,這個在項目開展的四個步驟中有使用。共組織了20場周邊城市委員會參與的線上線下討論,每次討論后各城市委員會可對不萊梅市可持續移動性規劃項目發表意見。


圖5 不萊梅市地區市民論壇區劃

2. 規劃的思想。在其規劃中,要求保證社會和諧,加強所有交通使用者的平等,并制定多項針對性措施。要求制定行人路線規劃策略,提高行人的參與質量;促進自行車出行;增加當地公共交通工具的吸引力;通過提供行人,特別是老年人、殘疾人和小孩子的需求,提高公共空間和當地公共交通的可達性;建立更有吸引力的街道和路徑,從而提高出行的質量;設計有吸引力的公共空間;加強本地出行。


3. 項目編制和實施步驟。不萊梅市實施可持續城市移動性規劃的步驟與《指南》類似,僅缺少評估編制潛力、建立規劃監測與評估機制和規劃經驗與教訓總結等內容。其規劃實施的步驟主要包括:


步驟1 制定規劃目標:規劃目標是后續制定方案的基礎,規劃目標由2012年各利益相關者討論決定;


步驟2 現狀分析:現狀分析包括現狀基礎設施和出行特征分析,另外還包括機會與不足分析;


步驟3 情景測試:針對現狀存在的問題,項目組提出五項不同的措施,并對每項措施用仿真的方式進行情景測試,評估各項措施實施的效果;


步驟4 方案評估和方案制定:根據已制定的規劃目標,評估不同的措施組合,制定最優的措施方案;


步驟5 實施計劃:在現狀的基礎上,結合已制定的規劃目標和方案,制定實施計劃。


圖6 不萊梅市規劃編制和實施的五個步驟

4. 規劃目標。在其規劃目標中特別注重提高設施的可達性,要求改善不萊梅與周邊地區之間步行、騎自行車和公共交通系統和服務的連接,并制定多項針對性措施,主要表現在:


在不萊梅的定居點格局中改善適合每個社區位置的基礎設施;
通過各種交通工具,促進不萊梅作為區域中心的通道;
改善自行車交通的基礎設施,進一步發展循環網絡;
改善不萊梅的相鄰城市和社區與鐵路連接之間的聯系;
通過公路和鐵路優化不萊梅港與不萊梅之間的聯系;
步行、騎自行車和公共交通之間的全面和更好的聯系;

加強與該地區其他地方當局的合作。


同時特別注重要求保證社會和諧,加強所有交通使用者的平等,并制定多項針對性措施:
制定行人路線規劃策略;
提高行人的參與質量;
促進自行車出行;
增加當地公共交通工具的吸引力;
通過提供行人,特別是老年人、殘疾人和小孩子的需求,提高公共空間和當地公共交通的可達性;
建立更有吸引力的街道和路徑,從而提高出行的質量;
設計有吸引力的公共空間;
加強本地出行。

六、挑戰:國內城市實施可持續城市移動性規劃需面臨的挑戰

參考《可持續城市移動性規劃編制和實施指南》,我們認為國內城市能夠實施可持續城市移動性規劃。在實施的過程中,主要需應對以下四個方面的挑戰:


1. 需要項目各利益相關者廣泛參與

國內城市各項交通規劃的編制和實施過程中,交通規劃師是編制主體,政府是政策制定者,對規劃成果有裁量權,實施前會向市民公示,自始至終只涉及交通規劃師、政府和市民。若實施可持續城市移動性規劃,需要在規劃編制過程中邀請政策制定者、規劃師和其他從業者、學者和其他利益相關者共同參與討論、共同制定方案、共同監督方案的實施。這需要耗費更多的人力物力,項目周期也會被拉長,同時項目組需要綜合考慮各利益相關者的不同意見。


圖7 市民為制定的方案進行表決

2. 需要不同專業研究機構之間的通力合作

現階段,國內交通規劃類項目主要通過直接委托或招投標的方式達成合作意向,項目的編制往往由一家咨詢機構或聯合體完成,不同咨詢機構和聯合體之間由于競爭的關系不能進行充分溝通,編制成果很難達到最高水平。同時,規劃的實施主體與編制主體不同,規劃方案中的措施不能保證落地實施。實施可持續城市移動性規劃要求不同專業研究機構充分溝通、通力合作、多專業協同,吸取各個城市甚至各個國家在規劃編制和實施過程中的先進經驗。同時,也要求規劃的編制單位和實施單位之間充分溝通,確保方案落到實處。


圖8 不同專業研究機構之間的合作


3. 需要為提升周邊設施的可達性和市民的生活品質制定最為有效的措施

可持續城市移動性規劃要求規劃師提出的任何一項策略都是服務于規劃目標的實現。由于可持續城市移動性規劃的規劃目標是提高可達性和生活品質,因此,國內城市在制定各項措施時需考慮其提升周邊設施的可達性和市民的生活品質,注重市民生活的公共空間,而非改善車輛的通行條件。其次,可持續城市移動性規劃要求各項決策的制定獨立于政府決策人員的主觀意志,更多從技術的角度考慮問題。再次,道路基礎設施中任何一項措施的執行都耗費巨大,可持續城市移動性規劃要求采取這些措施時主動權衡其投入產出比,國內城市實施可持續城市移動性規劃也需積極考慮項目執行過程中的成本問題。


4. 需要周期性監測和評估可持續城市移動性規劃的編制和實施

目前,國內城市尚未建立明確的、系統的交通規劃監測和評估機制,這就導致在一般的交通規劃中,委托單位只在項目的評審階段評估規劃質量,不監測和評估編制和實施過程中的質量、進度和措施的落實等情況。以深圳為例,目前深圳已持續對交通規劃的落實情況開展評估,如開展了《深圳市“十二五”綜合交通規劃中期評估》、《深圳市“十三五”綜合交通規劃中期評估》,對提出的各項措施的落實情況進行評估。國內城市若實施可持續城市移動性規劃,需要建立系統的規劃監測和評估機制,在規劃的編制和實施全過程中由委托單位或者第三方進行周期性的監測和評估,當發現編制進度和方案未達到要求時,會落實到責任主體并及時調整推進方案。如德國德累斯頓市在落實可持續城市移動性規劃時就曾由市交通部每四年對項目的編制、評審和實施進行監測和評估。


圖9 德累斯頓可持續城市移動性規劃實施監督與評估流程

七、展望:可持續城市移動性規劃將成為未來城市交通發展的必經之路


隨著城市(尤其是超大城市、特大城市)社會經濟的進一步發展,交通需求將日益膨脹,交通擁堵將日趨嚴重。面對空間資源和環境資源的緊約束,實施可持續城市移動性規劃,更加關注人的出行,注重生活設施的可達性和市民生活水平的提高,追求城市及其周邊地區居民和企業的交通需求,同時提升可持續性、經濟活力、社會公平、公眾健康和生態環境質量,將成為未來城市交通發展的必經之路。


(交通中心研究院)
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